区域合作中，无论是合署办公还是作为派出机关的管委会，在《地方组织法》修订前都存在机构设置的合法性危机。

它经地方性法规或地方政府规章规定，由政府设立，根据授权或委托获得行政职权或代为行使行政职权。董明非：我国机构设置中‘实际需要原则的构成要件——以突发事件应急指挥机构的设置条款为中心，《行政法学研究》2021年第6期，第166页。

机构设置的需要原则，是我国建国以来《地方组织法》一直坚持并在行政机构设置中得以贯彻的原则，[1]也是区域协同发展工作机制需要贯彻的原则。[38]黄府办发〔2018〕038号，2018年8月20日发布。[16]参见石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2003年版，第154、164页。[34]参见严益州：论我国区域合作组织机制的革新——以德国目的团体公法人为借鉴，《中国行政管理》2018年第11期，第134页。有关区域合作的组织法实践，有上级组织和合作组织两类。

[12]此后，长三角示范区执行委员会和横琴粤澳深度合作区执行委员会也选择了法定机构的定位。（二）法定机构属于新型的公法人 法定机构是指由专门立法设立，具有法人地位，自主运行，实现专门性目的的非营利性公共组织。由于日本的《传染病预防与患者医疗保障法》重在对传染病患者的医疗保障，贯穿对患者健康权等人权理念的重视，所以该法的重点在于为各类传染病患者提供医疗照护和治疗保障。

[49]参见周佑勇：《推进国家治理现代化的法治逻辑》，《法商研究》2020年第4期。有能力或被怀疑有能力以任何方式向人类传播的。2013年再次进行了修正，这次修改亦涉及到调整对象：将第3条第4款兜底的文本上述规定以外的其他传染病，根据其暴发、流行情况和危害程度，需要列入乙类、丙类传染病的，由国务院卫生行政部门决定并予以公布修改为国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度，可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布，也即将新的传染病由列入病种修改为病种的增加、减少或者调整。[43]Lawrence O. Gostin Lindsay F. Wiley, Public Health Law: Power, Duty, Restraint, California: University of California Press, 2016, p.4. [44]参见周佑勇：《行政法总则中基本原则体系的立法构建》，《行政法学研究》2021年第1期。

因为在法律文本中对传染病进行具体的、穷尽试的列举，逻辑上需要面对列举无法穷尽的悖论，这也是在立法调整对象上采取列举式相对于定义式和开放式规定所具有的劣势，从而为《传染病防治法》无法面对新发传染病留下了立法技术上的伏笔。既应及时向国家有关部门报告传染病情况，以备政府部门作出防控的决策部署。

其中1类（埃博拉病毒，克里米亚-刚果出血热，仅由SARS冠状病毒引起的严重急性呼吸道综合征，天花，鼠疫，马尔堡病毒病和拉沙热等七种）、2类（急性脊髓灰质炎，霍乱，志贺氏菌病，白喉，伤寒和副伤寒）、3类（肠出血性大肠杆菌感染）是明确列举，跟我国《传染病防治法》第3条一样，既没有定义也不用等字。[45]参见马怀德：《论习近平法治思想中的法治政府理论》，《政法论坛》2020年第5期。与中国类似的还有马来西亚《传染病预防与控制法》[18]等，而另外三类情况亦并不少见，兹详述之。这一方式的优点在于通过明确而具体的表达来规定传染病目录和等级，从而有利于对既有传染病防治的操作，并能确保制度运行和传染病防控的效果。

[3]因此，通过法律手段规制传染病的防控，同样历史悠久，[4]可以说传染病防治法律是古今中外人类制度实践中的公约数。[35]这也是对民意和民主负责的基本制度安排，更是国家安全和社会稳定等价值追求的自然延伸。[38]参见[美]斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第14-15页。考虑到两个国家的传染病立法的内在相似性，这里选取挪威的《传染病控制法》（Law on Control of Communicable Diseases）[23]详细展开。

来源：《政法论坛》2022年第2期。而在国家介入之后又容易引起对传染病的过度恐慌，致使防控层层加码，这两者都不利于防控的进行和社会秩序的维护。

传染病实证化的本质是对作为医学概念的传染病进行制度化赋值，从而完成传染病治理的立法设计，并在合规范目的性与合科学规律性之间实现有效融合和合理平衡。而这也在客观上给公民权利造成限制和克减，如隔离感染者、疑似病症者等会直接限制人身自由，征用财产会直接限制公民的财产权，封闭交通会限制行动迁徙自由权等，且当这种法治偏差在法治思维缺乏的情况下，更容易发生啼笑皆非的反法治现象。

国家主义防治观通过法律事前明确而严格地列举传染病病种及其等级，以体现国家权力对紧急状态的谨慎态度和对维护秩序的重视，凸显国家角色。医疗机构的专业人员往往是最初传染病的发现者，掌握着传染病病原体的医学证据，在传染病确认、定义、分级和分类等上面具有重要的科学作用，以及发现和确诊的医疗机构作为流行病学调查的终点，亦起着重要的地理作用。2004年的修订，在调整对象的变化上主要表现在三个方面：一是将乙类和丙类传染病的确认主体改为国务院卫生行政部门，从而避免了国务院和国务院卫生行政部门作为双主体并列的立法技术缺陷，并明确了这两类病种被列入的标准是暴发、流行情况和危害程度。三、域外传染病防治法调整对象规制的经验类型 诚如前述，传染病防治法律是古今中外人类制度实践中的公约数。[42]最后，专家角色和专业知识往往只是决策中的一个环节，虽然是重要甚至核心环节，但专家的考虑往往较为单一，而决策的形成需要考量大众的基本权利、经济社会发展水平、财政负担以及其他可能更为专业的知识（如外交和司法）等因素。传染病防治向来依赖公共权力的运用，在疫情暴发的紧急情况下更是如此。

不过，国家角色（国家主义防治观）与专家作用（专业主义防治观）两者在理论上原本并不是非此即彼的关系，而应该融合和平衡，即将专业前置程序作为国家防控的前提，这也是公共卫生法治的基本价值取向和法理机制所要求的逻辑。[46]刘风景：《传染病分类立法的缺陷及修补——以新冠肺炎疫情防控为中心》，《上海政法学院学报》2020年第2期。

由上述五类情形的文本表达可以看出，德国传染病防治立法对病种的列举是专业表达，其建立在大量医学概念和医学判断的基础之上。例如，2019年11月12日内蒙古自治区锡林郭勒盟苏尼特左旗2人经专家会诊，被诊断为肺鼠疫确诊病例。

虽可通过授予行政机关临机决断的权力或者专业机构临时决策的程序解决该问题，但行政机关的权威运作逻辑或者专业人员的知识垄断对于决策而言都具有偏颇性和片面性，进而可能会将传染病防控置于某种不确定的防治风险尤其是法治风险之中。而这一机构本身是高度专业化的技术官僚机构，代表着国家权力认可并赋权，从而体现出新加坡在传染病防治立法对象上专业判断与国家权力的有限结合

某种具体病种级别的升降则表明其危害程度会随着时空环境的变化而变化，也凸显传染病定义和定级中的社会性考量，而排序问题则关涉病种之间的医学关联性或者医学表达的科学性。[2]在现代医学尤其是现代微生物学产生以前，人口增长的最大限制便来自瘟疫。第三种情形是指接种疫苗后的反应超过了对健康损害的合理程度。定义在一定程度上起着兜底和处置法外传染病的功能，从而为新发传染病提供了文本解释的意义空间，并注重专业机构和专业人员在决策和防控过程中的制度性作用。

而这一机构本身是高度专业化的技术官僚机构，代表着国家权力认可并赋权，从而体现出新加坡在传染病防治立法对象上专业判断与国家权力的有限结合。[49]参见周佑勇：《推进国家治理现代化的法治逻辑》，《法商研究》2020年第4期。

其次，对于一种新发传染病应该被确认为何种级别的传染病，这本身是需要依据公共卫生科学和传染病科学进行专业判断的问题，如果用权力逻辑优先于甚至代替了专业判断，往往容易导致决策的偏颇，甚至引起法治的危机。甚至有学者提出在传染病防治中将决策专业的范围更一步扩展，应当保障医学专业机构和医学专家的独立性[47]。

与中国类似的还有马来西亚《传染病预防与控制法》[18]等，而另外三类情况亦并不少见，兹详述之。其中1类（埃博拉病毒，克里米亚-刚果出血热，仅由SARS冠状病毒引起的严重急性呼吸道综合征，天花，鼠疫，马尔堡病毒病和拉沙热等七种）、2类（急性脊髓灰质炎，霍乱，志贺氏菌病，白喉，伤寒和副伤寒）、3类（肠出血性大肠杆菌感染）是明确列举，跟我国《传染病防治法》第3条一样，既没有定义也不用等字。

五、我国《传染病防治法》调整对象的规制调适 作为对传染病防治法调整对象的经验提炼，国家主义与专业主义的分野代表了两种不同的防治理念和制度逻辑，他们各自的优劣在规范层面已得以阐述，但只有基于两者的正当性评价才能最终决定两种防治理念的制度生命和实践价值，进而决定我们在调整对象之功能比较上的择取方向，为我国相关制度的优化与调适提供有效参照。当然，专业主义逻辑同样会存在不足。而人感染高致病性禽流感产生于20世纪末，其感染源主要来自家禽，这种流行病已经严重影响到疫情国的民生、经济和国际贸易，[10]因此将它纳入传染病防治法也是不得不为之。四、传染病防治法调整对象理论类型的法理建构 至此，在传染病防治法的调整对象上，两种防治观念谱系和理论类型在实践经验层面大致得以勾勒：强调国家权力且往往是最高权力以突出国家角色的国家主义防治观和突出专业机构和专业知识的制度功能以发挥专家作用的专业主义防治观。

[36]在传染病防治中，作为启动传染病的事实窗口——传染病病种就承担着独特的制度作用，尤其是新发传染病的确认上，国家主义下严格限制确认和防控启动权力的逻辑背后是对权力行使的谨慎，甚至是对严格形式主义合法性的重视。同时，公共卫生被视为国家义务和政府责任，须赋予政府广泛的规制权力，这导致现代公共卫生法整体上呈现扩张趋势，在客观上造成对个人权利更多的威胁，进而也凸显权利保障的特殊重要性。

考虑到两个国家的传染病立法的内在相似性，这里选取挪威的《传染病控制法》（Law on Control of Communicable Diseases）[23]详细展开。换句话说，甲类传染病的决定权在全国人大及其常委会，其核心的制度要义就在于甲类传染病的防控措施须由最高权力机关来决定，而卫健委是否有决定启动甲类传染病防控措施的权力、国务院批准的依据又何在，不无疑问。

甚至法律还对确认传染病本身做出了程序上的规定，以规制专业机构在决策过程中的合法性。因此，应当在法律上规定医疗机构在传染病确认等方面的专业职能和相应的专业义务，尤其应承担传染病病种确诊、感染性强弱程度判断等专业问题上的法定义务。